【国际视角】发达国家和地区土地整治支撑发展分析

发达国家和地区如德国、芬兰、日本等国以及我国台湾地区开展土地整治具有悠久的历史，不同的社会发展阶段，土地整治发挥了不同的作用。尤其是在工业化进程中，土地整治成为这些国家和地区破解土地利用难题、促进农村发展的普遍手段。了解和梳理这些国家和地区的土地整治措施和经验，对于推进我国以土地整治支撑经济社会发展具有重要意义。

土地整治在农村发展中扮演重要角色

德国、芬兰等欧洲国家的土地整治，主要侧重对农村区域的土地进行整治，以促进村庄革新和农村发展，并兼顾城镇更新；日本、韩国和我国台湾地区既有农用地整治、也有城镇用地整治。概括起来，土地整治的作用主要体现在以下4个方面：

土地整治是落实空间规划的重要措施。欧洲多数国家或地区，都建立了空间规划管控体系，并通过土地整治落实规划。从宏观角度看，土地整治是落实欧盟、联邦、州等各级空间规划的具体操作性规划；从微观角度看，土地整治是辅助大型项目落地的有效手段。如德国多恩斯塔特—莱欣根铁路、公路建设项目，项目的实施造成农民土地破碎化，影响农业生产，甚至使农民失去部分或全部农业生产土地。而通过土地整治进行土地估价、等值置换，把建设所需用地置换到土地整治项目区，既补充了农民的土地损失又确保了项目落地。

土地整治夯实了现代农业发展的基础。合并分散的小块土地，优化田间道路布局，提升农业生产能力始终是土地整治的主要功能。1967年，德国农场平均面积为13公顷（195亩）；2012年，农场平均面积增加到35公顷（525亩）。我国台湾地区自1958年开展农地重划，将分散的农地集中分配，开展农业规模化经营，节省了20%的劳动力，同时通过改善田间灌溉及排水设施，田块平均给水与排水率自重划前25%提高到98%。芬兰通过土地整治，实现土地小块并大块，完善相关配套设施，满足农业规模化经营需要。

土地整治促进村庄革新。以实现城乡等值化理念为指导，通过土地整治改善农村基础设施，完善公共服务设施,优化农村土地利用布局是土地整治的又一功能。如德国的巴州魏阿尔恩社区，1993年开展的土地整治与村庄革新项目，通过地类调整、产业集聚、基础设施完善、生态修复等措施，在保护农村和农业结构的同时，吸引了174家公司入驻，建立了约616个工作岗位，促进了多产业发展。韩国也通过土地整治开展新村建设运动，在提供就业机会的同时，实现了城乡等值发展。

土地整治促进生态环境保护和景观建设。德国、荷兰20世纪初的土地整治也曾盲目追求农田整齐划一，对生态环境和景观产生了负面影响。为解决这一问题，土地整治逐步向生态型整治转变，切实加强生态环境的保护。如修建沟渠、道路的建筑材料多以石材为主，尽可能减少使用混凝土，以便植被自然生长，保持沟渠的生态功能。德国地方政府甚至通过实施简单土地整治项目，将曾经修建的笔直河道改回蜿蜒自然状态，促进生态环境改善。我国台湾地区农村土地重划工程也注重生态保护。如农村排水处理设施尽量采用人工湿地自然净化方式，尽量减少混凝土等材料的使用。特别是通过农田景观重塑，提升农田生态景观价值，促进乡村旅游产业的发展。

发达国家和地区土地整治的主要经验

发达国家和地区的土地整治，在实践中形成了一套行之有效的制度办法和操作规范。归结起来，经验主要在以下几个方面：

有完备的土地整治法律法规。荷兰1924年出台第一部《土地整治法》，德国1953年颁布第一部《土地整治法》，并建立了以《土地整治法》为核心的法律制度体系。此外，在规划方面，土地整治服务于《空间规划法》《建筑法》《景观规划法》等，是落实相关规划的具体手段。在具体内容上，民法、行政管理法等各项法律也对土地整治相关内容进行规范。我国台湾地区也颁布了《农地重划法》《社区重划法》和《市地重划法》。

有完善的土地整治规划制度。发达国家和地区都非常注重土地整治规划。如我国台湾地区，将土地整治称为土地重划，这一名称的涵义就非常强调规划的作用。在俄罗斯，土地整治又称为土地规划，可见规划与土地整治的关系何等密切。在德国，土地整治规划方案的制定是土地整治中最重要的内容和环节，其编制接受《土地整治法》和《建筑法》具体指导，且相关各部门及利益主体联合参与。

有多样化的土地整治类型。如：通过综合土地整治项目促进农业规模化发展、通过开展自由置换项目快速完成土地权属调整等。同时，每一类型土地整治项目自身也呈现目标多样化特点，在完成其主要目标的基础上，兼顾其他目标的实现。如：田水路林村综合整治，在做到促进农业规模经营目标的同时，还可以改善地区生态环境及景观布局、改善基础设施，促进城乡等值发展和村庄革新。

公众充分参与的权属调整。权属调整是土地整治主要内容。发达国家和地区都制定了规范的权属调整程序、方法和公众参与机制，并建立了科学的土地质量评价方法，为权属调整工作的顺利开展提供了支撑，有的还设立了权属调整的激励机制。如：在土地整治项目中进行土地买卖流转将不收流转税费，政府通过土地整治项目为农民提供农地置换服务等，以理顺地区地块权属分配，为开展各建设项目及地区发展打下好的基础。在荷兰，土地所有权和用途的交换与变更是其土地整治项目的核心环节。在德国，《土地整治法》规定设立参加者联合会、土地整治协会等组织形式，并明确组织的管理与决策方式、权力与义务等重要内容，为公众实质性参与土地整治权属调整提供了良好的组织保障。我国台湾地区也注重引导公众参与，设置农村土地重划委员会、农村更新协进会, 充分发挥农村基层组织的作用，鼓励更多的社区居民积极主动地参与到农村社区土地重划工作中。

启示与建议

加快土地整治法制建设，为依法开展土地整治工作提供制度保障。目前，我国还没有专门的土地整治法律法规，地方政府和相关部门在土地整治中的角色和地位不清晰，部分地方政府未能将土地整治纳入政府工作计划，更难以有效开展土地权属调整，农村集体经济组织无法作为主体承担土地整治工程施工，影响了土地整治工作的有效开展和顺利实施。建议尽快出台《土地整治法》或《土地整治条例》，明确土地整治的主体、目标任务、管理方式、资金来源、权益维护、责任追究等内容。

强化土地整治规划的引导和管控作用。当前，在土地整治方面，同一区域往往有多个部门依据不同的规划安排不同的项目，导致重复投资、重复建设、重复统计等情况出现，严重影响了财政资金使用绩效。建议对涉及土地整治的规划实行统一，统筹安排各项建设任务，实现多部门集中投入。

发挥土地整治多样化功能，为农业农村发展注入新动能。当前，农村发展面临发展动能不足、生产结构不合理、经营方式不适应、基础建设滞后、农民增收难度加大等困难和挑战。这需要从国家战略的高度来认识、谋划和推动土地整治工作。将土地整治主动与景观建设、文化保护、生态保护、田园发展等目标对接，通过开展田、水、路、林、村综合整治，促进资源保障与节约、环境改善、景观维护、文化保护及统筹城乡发展等多目标实现，进一步优化农业区域布局，推进“三区、三园和一体”建设，优化农村的产业结构，促进三产的深度融合发展。

全面推进土地整治权属调整，提高土地资源利用与保护水平。现行的土地整治实践，仍存在权属调整工作推进不力、无法有效降低耕地破碎程度等问题。一些地方在实际工作中回避权属调整，没有实现土地资源的高效合理利用。因此，应全面推进土地整治权属调整，降低耕地破碎程度，提高土地利用效率，进一步优化土地利用布局，满足现代农业发展和新型农业经营主体对土地的需求。

落实资金投入，为土地整治工作开展提供资金保障。当前，在新增费转为一般公共预算后，大规模推进高标准农田建设，财政资金投入减小，资金投入问题亟待解决。这就需要进一步增大中央财政支持力度，充分保障土地整治专项预算安排，按照“以规划定任务、以任务定资金”的原则，切实保障土地整治专项资金需求。同时，创新土地整治金融资本投资方式，鼓励采取政府和社会资本合作等方式，吸引社会资本投入，保障资金投入。（作者肖文、